Einleitung
Nachdem die österreichische Bundesregierung, der vom Volk gewählte Nationalrat und zuletzt der Bundesrat ihre Zustimmung zum Vertrag von Lissabon erteilt haben, hat Bundespräsident Dr. Heinz Fischer auf der Basis von Beschlüssen der Bundesregierung, des Nationalrates und des Bundesrates nach eingehender Prüfung der gesamten Materie und nach Abwägung der vielen Argumente, die in diesem Zusammenhang vorgetragen wurden, die Ratifikationsurkunde am 28. April 2008 unterzeichnet.
Der Bundespräsident bewegt sich dabei auf dem Boden jener Argumente und Gesichtspunkte, die auch vor drei Jahren die Grundlage für die damalige – bei allen Parlamentsfraktionen unbestrittene – Ratifizierung des sogenannten EU-Verfassungsvertrages waren und die in einer Einsichtsbemerkung des Bundespräsidenten zum Abschluss des Ratifikationsverfahrens am 14. Juni 2005 zusammenfasst und veröffentlicht wurden.
Vor dem Hintergrund der lebhaften öffentlichen Diskussion in unserem Land - die ja im Prinzip sehr zu begrüßen ist – werden im Sinne der Transparenz und im Sinne zusätzlicher Informationen für die österreichische Bevölkerung Fakten in Erinnerung gerufen und Klarstellungen vorgenommen; es wird unrichtigen Argumenten entgegengetreten und die verfassungsrechtliche Situation dargestellt.
Der lange Weg zum Vertrag von Lissabon
Bereits im Zuge der
Vorbereitung der letzten beiden EU-Erweiterungsrunden, mit denen die Teilung
Europas nach dem Fall des Eisernen Vorhangs endgültig überwunden werden sollte – also vor nahezu zehn Jahren –, herrschte Übereinstimmung darüber, dass die
Spielregeln und Institutionen der Europäischen Union weiterentwickelt werden
müssen, um Vorkehrungen zu treffen, dass die EU auch nach der Erweiterung von
15 auf 27 Mitgliedstaaten im Innenverhältnis und auch nach außen handlungs- und
entscheidungsfähig bleibt. Darüber hinaus bestand der gemeinsame Wunsch, die
demokratischen Strukturen auszubauen und die soziale Dimension in der
Europäischen Union verstärkt zu verankern.
Im Zuge dieser
Diskussionen über die Zukunft Europas wurde die Idee eines EU-Konvents geboren,
der auf breiter Basis Reformvorschläge ausarbeiten sollte, die von allen
Mitgliedstaaten als Fortschritt betrachtet werden und daher im Konsens
angenommen werden können. Diese Idee wurde auch von Österreich unterstützt und
zwar von allen im Parlament vertretenen Parteien, die auch zur Mitarbeit
im Konvent bereit waren.
Dieser Konvent, der
am 28. Februar 2002 seine Arbeit aufnahm, bestand aus 105 Mitgliedern und 102
stellvertretenden Mitgliedern, vor allem Parlamentariern der nationalen
Parlamente der EU-Staaten und (damaligen) Beitrittskandidatenländer, Vertretern
des Europäischen Parlaments, Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten,
sowie aus Wissenschaftern, Experten und Diplomaten.
Österreich entsandte
in den EU-Konvent einvernehmlich sowohl Vertreter der Regierungsparteien als
auch Vertreter der Opposition, sodass – um es nochmals zu betonen – sämtliche
Parlamentsparteien im Konvent vertreten waren.
Der Konvent setzte
sich das Ziel, auf möglichst breiter Basis und unter Berücksichtigung
der Interessen sämtlicher Mitgliedstaaten der Europäischen Union die Grundlagen
für eine Reform der EU auszuarbeiten – was im Wesentlichen auch gelungen ist.
Nachdem die damals
15 Mitgliedstaaten der Europäischen Union auf der Grundlage der Arbeiten des
Konvents einen Vertragsentwurf fertig gestellt und darüber Einvernehmen
erzielt hatten, wurde dieses als „EU-Verfassungsvertrag“ bezeichnete
Dokument am 29. Oktober 2004 in Rom von allen EU-Staats- und Regierungschefs
unterzeichnet.
Ein großer Tag für
Europa.
Auch in der Österreichischen
Bundesregierung gab es einhellige Zustimmung zu diesem Text, wobei
es sich damals bekanntlich um eine von ÖVP und Freiheitlichen gebildete
Koalitionsregierung handelte (Regierung Schüssel/Gorbach). Aber auch die in
Opposition befindlichen Sozialdemokraten und Grünen waren einverstanden.
Das weitere
Verfahren in Bezug auf diesen Verfassungsvertrag der Europäischen Union verlief
folgendermaßen:
Am 18. Jänner 2005
beschloss der österreichische Ministerrat (der seine Beschlüsse nur einstimmig
fassen kann) die Regierungsvorlage betreffend ein Verfassungsgesetz als
Grundlage für das Ratifizierungsverfahren des EU-Verfassungsvertrages.
Dieses
Bundesverfassungsgesetz wurde vom Nationalrat am 2. März 2005 einstimmig
– also mit Zustimmung sämtlicher Mandatare der Regierungsparteien und
der Oppositionsparteien – beschlossen.
Am 17. März erfolgte
die einstimmige Beschlussfassung im Bundesrat.
Am 30. März 2005
beschloss sodann der Ministerrat der damaligen ÖVP/FPÖ Regierung als nächsten
Schritt die Regierungsvorlage zum „Vertrag über eine Verfassung für Europa“ (mit Zustimmung der freiheitlichen Regierungsmitglieder).
Der Verfassungsausschuss
des Nationalrates beschloss am 28. April 2005 einstimmig, dem
Nationalrat die Genehmigung dieses EU-Verfassungsvertrages zu empfehlen.
Die Beschlussfassung
im Nationalrat erfolgte sodann am 11. Mai 2005 wiederum mit Zustimmung
sämtlicher Fraktionen bei nur einer einzigen Gegenstimme (Abg.z NR
Barbara Rosenkranz). Alle anderen Mitglieder des „Klubs der Freiheitlichen/BZÖ“ stimmten zu.
Am 25. Mai 2005
erteilte der Bundesrat seine Zustimmung.
Diese
Aufeinanderfolge von einstimmigen (oder fast einstimmigen) Entscheidungen
in Regierung, Nationalrat und Bundesrat wäre sicher nicht erfolgt, wenn dieser EU-Verfassungsvertrag
(der mit dem jetzigen EU-Reformvertrag inhaltlich weitestgehend übereinstimmt)
tatsächlich jene negativen Auswirkungen und jene Gefährdungen der Existenz
unseres Staates zur Folge gehabt hätte, wie das jetzt dem Reformvertrag – zu
Unrecht – unterstellt wird.
In weiterer Folge
hat der Bundespräsident nach genauer Prüfung dieses Sachverhaltes den
EU-Verfassungsvertrag mit seiner Unterschrift am 14. Juni 2005 nach Vorliegen
der verfassungsrechtlichen Voraussetzungen ratifiziert.
Der Bundespräsident
hat seine damalige Unterschrift in einer Einsichtsbemerkung schriftlich
begründet und diese Begründung veröffentlicht. Sie blieb unwidersprochen.
Man kann nicht
ernsthaft vom Bundespräsidenten verlangen, dass er bei einer inhaltlich
weitgehend übereinstimmenden Rechtslage einem Projekt, das er vor drei Jahren aus
voller Überzeugung in Übereinstimmung mit der öffentlichen Meinung und in
Übereinstimmung mit der Bundesverfassung unterstützt hat, heute seine Unterschrift
verweigert, weil verschiedene Akteure auf der politischen Bühne ihren
Standpunkt geändert haben.
Jedes Argument, das
heute gegen den EU-Reformvertrag vorgebracht wird, hätte auch schon gegen den EU-Verfassungsvertrag
vor drei Jahren vorgebracht werden müssen.
Jene Argumente, die
damals gegen den Verfassungsvertrag nicht vorgebracht wurden, können auch gegen
den nunmehr vorliegenden (in einem Punkt sogar abgeschwächten) EU-Reformvertrag
nicht glaubwürdig vorgebracht werden.
Vor oder nach Österreich
ratifizierten im Jahre 2005 noch 17 weitere Mitgliedstaaten der EU den EU-Verfassungsvertrag.
In vier Ländern fanden Volksabstimmungen statt: In Spanien und Luxemburg mit
einer Mehrheit an JA-Stimmen, in Frankreich und in den Niederlanden jedoch mit einer
Mehrheit an NEIN-Stimmen.
Damit war der
EU-Verfassungsvertrag trotz der nahezu einstimmigen Ratifikation in Österreich
durch negative Abstimmungen in zwei anderen EU-Ländern zu Fall gebracht worden.
Der Vertrag von Lissabon und das Ratifikationsverfahren in Österreich
Nach einer zweijährigen
Nachdenk- und Diskussionspause, in der alle Aspekte der EU-Reform neuerlich
erörtert wurden und neuerlich zwischen allen EU-Staaten Einvernehmen über die
Notwendigkeit einer Weiterentwicklung der Strukturen der EU erzielt wurde, kam
es im Juli 2007 zur Einberufung einer weiteren EU-Regierungskonferenz, die -
auf der Basis eines einstimmigen Mandates des Europäischen Rates vom
21./22. Juni 2007 – ein überarbeitetes Vertragswerk ausarbeiten und dabei
insbesondere Einwänden aus den Diskussionen in Frankreich und in den
Niederlanden durch verschiedene „Abschwächungen“ oder Modifikationen des
ursprünglichen Verfassungsvertrages Rechnung zu tragen versuchte. Diese
Abschwächungen (wie z.B. der Verzicht auf staatliche Symbole oder der Verzicht
auf eine ausdrückliche Normierung eines Vorranges des EU-Rechtes vor dem Recht
der Mitgliedsstaaten – dazu Näheres weiter unten) sollten es Frankreich und den
Niederlanden aber auch Großbritannien ermöglichen, diesem EU-Reformvertrag in
einem zweiten Anlauf zuzustimmen und jenen Mitgliedstaaten, die den Vertrag
bereits ratifiziert hatten (wie z.B. Österreich) leicht machen, an der bereits
erfolgten Zustimmung festzuhalten.
In der Tat: Wer dem EU-Verfassungsvertrag
des Jahres 2005 mit überwältigender Mehrheit (und ohne die Notwendigkeit einer
Volksabstimmung) zustimmen konnte (wie
Österreich), hat keinen sachlichen Grund, den Reformvertrag des Jahres 2008
abzulehnen.
Nach mehrmonatigen
intensiven Verhandlungen konnte am 18./19. Oktober 2007 in Lissabon zwischen
allen 27 EU-Mitgliedstaaten Einvernehmen über den neuen Text des
Reformvertrages erzielt werden, der Österreich nicht schlechter stellt als der
einhellig gebilligte EU-Verfassungsvertrag von 2005 und der auch nicht stärker
in die österreichische Rechtsordnung eingreift.
In formaler Hinsicht
war der ursprüngliche EU-Verfassungsvertrag aus Gründen der Übersichtlichkeit
in seiner Gesamtheit als neuer Text ausgearbeitet worden. Dies hätte der
leichteren Lesbarkeit des Textes gedient, gleichzeitig aber „optisch“ den
falschen Eindruck einer neuen Europäischen Verfassung vermittelt.
Daher wurde nunmehr
vereinbart, auf die Rechtstechnik früherer Vertragsänderungen zurückzugreifen
und auch den EU-Reformvertrag als eine Novellierung des EU-Primärrechtes zu
beschließen. Diese Rechtstechnik der Novellierung vieler einzelner Bestimmungen
macht den Text leider schwerer lesbar, als ein neuer Gesamttext, unterstreicht
aber den Charakter der Weiterentwicklung des EU-Rechtes.
Dieser EU-Vertrag
von Lissabon soll mit 1. Jänner 2009, jedenfalls aber rechtzeitig vor den
nächsten Wahlen zum (durch den Vertrag von Lissabon gestärkten) Europäisches
Parlament in Kraft treten. Er kann aber nur in Kraft treten, wenn alle 27
Mitgliedstaaten der EU den nach langen Verhandlungen zwischen allen EU-Staaten
gemeinsam erarbeiteten und von allen 27 Regierungen genehmigten Text
tatsächlich ratifizieren.
Die Tatsache, dass
der ursprüngliche EU-Verfassungsvertrag im Österreichischen Nationalrat die
Zustimmung sowohl der Regierungsparteien als auch der Oppositionsparteien (bei
nur einer Gegenstimme) erhalten hatte, während der jetzige (in einem wichtigen
Punkt sogar abgemilderte) Reformvertrag zwar nach wie vor die Zustimmung von
SPÖ, ÖVP und Grünen erhalten hat, aber diesmal von FPÖ und BZÖ im Nationalrat
(mit unterschiedlichen Argumenten) abgelehnt worden ist, hat seine Ursache
offenbar nicht in wesentlichen Änderungen des Vertragsinhaltes, sondern vor
allem in einer geänderten politischen Konstellation.
Der Verlauf des
Ratifikationsverfahrens in Österreich war folgender:
Am 11. Jänner 2008
beschloss der österreichische Ministerrat die Regierungsvorlage über den Vertrag
von Lissabon dem Nationalrat zur Genehmigung vorzulegen. Diese wurde am 16.
Jänner 2008 dem Verfassungsausschuss des Nationalrates zugewiesen. Wie aus dem
ausführlichen Protokoll des Verfassungsausschusses ersichtlich ist, hat der
Verfassungsausschuss über den Vertrag von Lissabon in der Zeit zwischen 5. Februar
und 25. März an insgesamt vier Sitzungstagen unter Anhörung zahlreicher
externer Experten beraten.
Am 25. März 2008 empfahl
der Verfassungsausschuss mit den Stimmen von SPÖ, ÖVP und Grünen dem
Nationalrat die Zustimmung zum Vertrag.
Der Bericht des
Verfassungsausschusses des Nationalrates (484 d.B. zur XXIII. GP) zählt die
Zielsetzungen und inhaltlichen Verbesserungen im Vertrag von Lissabon sehr
genau und detailliert auf.
Anders als in der
Sitzung des Verfassungsausschusses vom 28. April 2005, in der dem Nationalrat einstimmig
die Annahme des (inhaltlich im wesentlichen gleichlautenden)
EU-Verfassungsvertrages empfohlen worden war, beantragten diesmal Abgeordnete
der FPÖ die Abhaltung einer Volksabstimmung und Abgeordnete des BZÖ die
Durchführung einer Volksbefragung. Diese Anträge fanden keine Mehrheit.
Besondere Sorgfalt verwendete der Verfassungsausschuss
des Nationalrates auf die Frage, ob es sich beim EU-Reformvertrag um eine
Gesamtänderung der Österreichischen Bundesverfassung handelt, die eine
Volksabstimmung notwendig machen würde.
Diese Frage ist in einem Hearing des
Verfassungsausschusses am 5. Februar 2008 auch den österreichischen Experten Prof.
Michael Holoubek (Vizerektor der Wirtschaftsuniversität Wien) und Prof. Stefan
Griller (Vorstand des Europainstitutes der Wirtschaftsuniversität Wien) sowie
dem deutschen Universitätsprofessor Karl Albrecht Schachtschneider gestellt
worden.
Universitätsprofessor Schachtschneider bejahte diese
Frage und machte unter anderem geltend, „dass die EU bereits ein Bundesstaat
sei und die Bundesstaatlichkeit durch den Vertrag von Lissabon verstärkt
werde.“
Hingegen verneinten die österreichischen
Universitätsprofessoren Michael Holoubek und Griller die Frage, ob eine
Gesamtänderung der Österreichischen Bundesverfassung vorliegt, die eine
Volksabstimmung notwendig machen würde.
Diese Einschätzung, dass es sich um keine
Gesamtänderung der Österreichischen Bundesverfassung handelt, wird von der
überwältigenden Mehrheit des österreichischen Verfassungsexperten geteilt
(siehe dazu noch später).
Am 25. März 2008 hat der Verfassungsausschuss des
Nationalrates seine Beratungen abgeschlossen und dem Plenum des Nationalrates
mit den Stimmen der Abgeordneten der SP,
der VP und der Grünen gegen die Stimmen der FPÖ (das BZÖ nahm an der Abstimmung
nicht teil) empfohlen, den Vertrag von Lissabon, der nicht als
Gesamtänderung der Österreichischen Bundesverfassung qualifiziert wurde, zu
genehmigen.
In seiner Sitzung vom 9. April hat sich das Plenum des
Nationalrates mit 151 Ja-Stimmen und 27 Nein-Stimmen der Ansicht des
Verfassungsausschusses angeschlossen und dem Vertrag somit mit einer Mehrheit
von mehr als 84% der gültig abgegebenen Stimmen die Zustimmung erteilt.
Am 24. April 2008 beschloss der Bundesrat mit einer
Mehrheit von mehr als zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen den Reformvertrag
von Lissabon zu genehmigen.
Zusammenfassende verfassungsrechtliche Beurteilung
Das Bundesverfassungsgesetz über den Beitritt der
Republik Österreich zur Europäischen Union war am 12. Juni 1994 Gegenstand
einer Volksabstimmung, weil einvernehmlich
davon ausgegangen wurde, dass der Beitritt zur Europäischen Union eine
Gesamtänderung der Österreichischen Bundesverfassung bewirke.
Es stand außer
Streit, dass auch künftige Änderungen der vertraglichen Grundlagen der
Europäischen Union eine neuerliche Gesamtänderung der Österreichischen
Bundesverfassung bewirken können, wenn die in Lehre und Rechtsprechung
definierten Kriterien einer solchen Gesamtänderung vorliegen sollten.
Ebenso stand aber
außer Streit, dass nicht jede Weiterentwicklung der vertraglichen
Grundlagen der Europäischen Union eine neuerliche Gesamtänderung der
Bundesverfassung bedeutet.
Daher ist die Frage
der Gesamtänderung bei jedem Europäischen Vertragswerk von Fall zu Fall aufs
Neue zu beurteilen.
Beim Vertrag von
Amsterdam aus dem Jahr 1997, der am 1. Mai 1999 in Kraft trat, wurde geprüft,
ob es sich um eine Gesamtänderung der Bundesverfassung handelt.
Die Frage wurde
verneint.
Beim Vertrag von
Nizza, der im Jahr 2001 im Nationalrat einstimmig genehmigt wurde und am 1.
Februar 2003 in Kraft trat, wurde ebenfalls die Frage einer Gesamtänderung der
Bundesverfassung sorgfältig geprüft und verneint.
Auch die ebenfalls
zum EU-Primärrecht zählenden Beitrittsverträge der Jahre 2003 und 2005 wurden
ohne Volksabstimmung genehmigt.
Beim EU-Verfassungsvertrag
aus dem Jahr 2005, der vom Nationalrat mit nur einer Gegenstimme genehmigt
wurde, wurde ebenfalls die Frage einer Gesamtänderung der Bundesverfassung
geprüft und – wie aus den Unterlagen ersichtlich ist – verneint.
Wenn aber der EU-Verfassungsvertrag
von 2005 nicht als Gesamtänderung der österreichischen Bundesverfassung zu
werten war, dann kann der vorliegende Vertrag von Lissabon erst recht keine
Gesamtänderung der Bundesverfassung sein, weil er in die österreichische
Verfassung nicht stärker sondern eher weniger stark eingreift als es der EU-Verfassungsvertrag
des Jahres 2005 getan hätte.
Eindrucksvoll
untermauert wird dieses Argument durch die Tatsache, dass es einzelne österreichische
Verfassungsexperten gibt, die vor drei Jahren die Auffassung vertreten haben,
dass man den Verfassungsvertrag 2005 sehr wohl als Gesamtänderung der
Verfassung qualifizieren könnte, die aber den nunmehr vorliegenden
Reformvertrag 2008 wegen des Wegfalls einer wichtigen Bestimmung in
Übereinstimmung mit der großen Mehrheit der österreichischen
Verfassungsrechtsprofessoren nicht als Gesamtänderung der Bundesverfassung
qualifizieren.
Angesichts der
Tatsache, dass von bestimmter Seite beim Vertrag von Lissabon dennoch von einer
Gesamtänderung der Bundesverfassung gesprochen wird, die eine Volksabstimmung
erforderlich machen würde, hat der Bundespräsident zu seiner Meinungsbildung
Rechtsgutachten eingeholt. Es handelte sich zunächst um ein Rechtsgutachten des
langjährigen Präsidenten des Verfassungsgerichtshofes Universitätsprofessor Dr.
Ludwig Adamovich „zur Frage, ob der Beitritt Österreichs zum sogenannten
EU-Reformvertrag als Gesamtänderung der Bundesverfassung im Sinne des Art. 44
Abs. 3 BVG anzusehen ist“ und von Universitätsprofessor Dr. Theo Öhlinger, dem
langjährigen Vorstand des Instituts für Verfassungsrecht an der Universität
Wien, zum Thema „Warum der EU-Reformvertrag aus verfassungsrechtlicher Sicht
keiner Volksabstimmung bedarf“.
Beide Gutachten
kommen zu dem Ergebnis, dass eine Gesamtänderung der Bundesverfassung nicht
vorliegt und somit auch eine Volksabstimmung im Sinne des Art. 44 Abs. 3 BVG
nicht zwingend ist. Die Gutachten stimmen auch mit der Meinung des Dekans der
Rechts- und Staatswissenschaftlichen Fakultät der Universität Wien, Univ.-Prof.
Dr. Heinz Mayer, mit der Rechtsmeinung des Verfassungsdienstes des
Bundeskanzleramtes, mit dem Ergebnis der Beratungen des Verfassungsausschusses
des Nationalrates und vor allem auch mit der vorherrschenden Meinung zum Thema
Volksabstimmung bei der parlamentarischen Beratungen des
EU-Verfassungsvertrages vor drei Jahren überein.
Nach der Beschlussfassung
des Vertrages von Lissabon in der Nationalratssitzung vom 9. April 2008 hat der
Bundespräsident ein weiteres ausführliches verfassungsrechtliches
Informationsgespräch mit den Professoren Öhlinger, Lienbacher, Griller, Potacs
und Obwexer geführt, die allesamt ausgewiesene Fachleute für Verfassungsrecht
und/oder Europarecht sind und von denen kein einziger den Standpunkt vertreten
hat, dass es sich beim EU-Reformvertrag um eine Gesamtänderung der
österreichischen Bundesverfassung handelt, die eine Volksabstimmung zwingend
erforderlich machen bzw. eine Ratifizierung des Vertrages ohne Volksabstimmung
verbieten würde.
Natürlich beeinflusst der Vertrag von Lissabon ebenso
wie z.B. der Vertrag von Amsterdam (1999) oder der Vertrag von Nizza (2003) die
österreichische Rechts- und Verfassungsordnung. Doch trifft es eben nicht
zu, dass dies gegenüber dem bestehenden Zustand (und ein Vergleich mit
der Zeit vor dem österreichischen EU-Beitritt wäre unstatthaft, weil der
Beitritt selbst ja bereits durch eine Volksabstimmung legitimiert wurde) so
weitgehend ist, dass es sich um eine neuerliche Gesamtänderung der österreichischen
Bundesverfassung handeln würde.
Dass gemäß Art. 1
der Bundesverfassung das Recht der Republik Österreich vom Volk ausgeht,
bedeutet nicht, dass jeder wichtige Staatsakt vom Volk selbst gesetzt
werden muss.
Die Bundesverfassung vom 1. Oktober 1920 konstituiert
die Republik Österreich vielmehr als repräsentative, parlamentarische
Demokratie mit jenen Elementen der direkten Demokratie, die in der Verfassung
selbst festgelegt sind. Das parlamentarische System ist gemäß der
österreichischen Bundesverfassung Grundsatz, nicht Ausnahme im Prozess
der politischen Willensbildung. (In diesem Sinne auch das grundlegende
Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes VfSlg.13500/1993.)
Vereinzelte Stimmen behaupten, die EU werde durch den
Vertrag von Lissabon zu einem Bundesstaat. Träfe diese Behauptung zu, so
hätte man es in der Tat mit einer Gesamtänderung der Bundesverfassung zu tun.
Dies ist aber nicht der Fall. Abgesehen davon, dass sich im Wortlaut des
Vertrages nicht der geringste Anhaltspunkt für eine solche Annahme findet,
steht dem auch der klare Wille der Vertragspartner entgegen. Diese, und nicht
die EU selbst, sind weiterhin „Herren der Verträge“. Die Vorstellung, dass es
sich bei der EU um einen Bundesstaat handelt und daher die einzelnen Mitgliedsstaaten
der EU (von Deutschland, Frankreich und Großbritannien angefangen bis zu Zypern
und Malta) nur mehr Gliedstaaten bzw. „Bundesländer“ der EU sind, würde in
jedem einzelnen Mitgliedsstaat der Europäischen Union sowohl von Regierung und
Parlament als auch von der in der Wissenschaft herrschenden Lehre mit aller
Entschiedenheit zurückgewiesen werden.
Die EU, so wird vereinzelt gesagt, sei nicht mehr die
EU, der das Bundesvolk der Republik Österreich in der Volksabstimmung vom 12.
Juni 1994 gemäß dem Verhandlungsergebnis vom 12. April 1994 seine Zustimmung
gegeben hat.
Sicher hat sich an
der Struktur der EU durch spätere Verträge (die Verträge von Amsterdam und
Nizza wurden bereits erwähnt) manches geändert. Und es werden auch durch den
Vertrag von Lissabon Änderungen wirksam werden. Dass diese Änderungen aber so
weit gingen, dass man es mit einer neuerlichen Gesamtänderung der
österreichischen Bundesverfassung zu tun hat, ist eine Behauptung, die einer
sorgfältigen Prüfung, wie bereits dargelegt wurde, nicht standhält.
Was die ausdrücklich festgeschriebene Rechtspersönlichkeit
der EU anlangt, so ist festzuhalten, dass auch die Europäische Gemeinschaft
Rechtspersönlichkeit besitzt. Rechtspersönlichkeit genießen ja nicht nur
Staaten, sondern zahlreiche Institutionen. Die künftige Rechtspersönlichkeit
der EU ist daher mit Sicherheit kein Kriterium für die Beurteilung der Frage,
ob eine Gesamtänderung der österreichischen Bundesverfassung vorliegt.
Auf eine wichtige Frage darf – wie eingangs angekündigt
– nochmals zurückgekommen werden.
Der nicht zustande gekommene EU-Verfassungsvertrag
hatte im Art. 1-6 normiert, dass das von den Organen der Union in Ausübung der
der Union übertragenen Zuständigkeiten gesetzte Recht Vorrang vor dem
Recht der Mitgliedstaaten habe.
Diese Bestimmung findet sich
im Vertrag von Lissabon nicht mehr.
Allerdings besagt die „Erklärung Nr. 17“, dass die
schon bisher bestehende Judikatur des Europäischen Gerichtshofes über den
Vorrang des Gemeinschaftsrechts aufrecht bleibt.
Schon der gesunde Menschenverstand sagt, dass etwas,
das aufrecht bleibt, keine Änderung und schon gar keine Gesamtänderung der
österreichischen Verfassung sein kann.
Österreich wird daher weiterhin an der Auffassung vom
sogenannten integrationsfesten Kern der österreichischen Bundesverfassung
festhalten (siehe die Erläuterungen zum EU-Beitritts BVG, 1546 Blg NR XVIII GP
Seite 6 ff).
In dieser Hinsicht hat sich also gegenüber der
rechtlichen Situation vor dem Abschluss des Vertrages von Lissabon nichts
geändert, weil der bisherige Zustand „aufrecht“ bleibt.
Ein weiteres Thema, das von Vertragsgegnern
gelegentlich angeschnitten wird und zu dem kurz Stellung bezogen werden soll,
ist das sogenannte vereinfachte Verfahren für die Vertragsänderung.
Der Vertrag von Lissabon sieht ein solches
vereinfachtes Verfahren für Vertragsänderungen im Bereich des dritten Teiles
des Vertrages vor. Die Vereinfachung bezieht sich aber ausschließlich
auf die Vorgangsweise im Rahmen der EU selbst. Entscheidend ist also, dass die
zur Wirksamkeit einer solchen Vertragsänderung erforderliche Ratifikation auch
in Zukunft durch die nationalen Parlamente gemäß den nationalen
Verfassungsordnungen erfolgen muss. Österreich und die österreichischen
Verfassungsorgane haben es also in der Hand, ob sie einer solchen
Vertragsänderung zustimmen oder nicht. Eine Vertragsänderung gegen den
Willen Österreichs ist auch in Zukunft undenkbar und daher kann eine solche
Bestimmung auch kein Argument im Sinne einer Gesamtänderung der
österreichischen Bundesverfassung sein.
Das gleiche gilt für die Änderung von
Beschlusserfordernissen (von Einstimmigkeit in Richtung Mehrstimmigkeit) in
bestimmten Bereichen, die von jedem nationalen Parlament abgelehnt werden kann.
Eine Änderung, insbesondere eine Erweiterung der Kompetenzen der EU, ist
auf diesem Weg nicht möglich.
Mit Deutlichkeit muss daher gesagt werden, dass
entgegen vereinzelt geäußerten Behauptungen eine Veränderung der
vertraglichen Grundlagen gegen den Willen auch nur eines einzigen Vertragsstaates
nicht möglich ist. Die Behauptung, dass der EU oder ihren Organen in
dieser Hinsicht ein „Blankoscheck“ gegeben werde, ist unrichtig.
Gelegentlich wird auch behauptet, dass die
Ratifikation des EU-Vertrages die österreichische Neutralität eliminieren
würde. Auch das ist unrichtig.
Die österreichische
Neutralität wird nach dem Inkrafttreten des EU-Reformvertrags die gleiche sein
wie heute. Zwar ist es richtig, dass der EU-Vertrag in der Fassung des Vertrages
von Lissabon für den Fall „eines bewaffneten Angriffs auf das Hoheitsgebietes
eines Mitgliedstaates“ die anderen Mitgliedstaaten zur Gewährung aller „in
ihrer Macht stehenden Hilfe und Unterstützung“ im Einklang mit Art. 51 der
Charta der Vereinten Nationen verpflichtet.
Dies entspricht dem Grundgedanken europäischer
Solidarität und dient der Sicherheit der EU-Mitglieder. Wenn Österreich Opfer
eines bewaffneten Angriffs auf unser Hoheitsgebiet werden sollte, dann sollen
andere Staaten verpflichtet sein, uns zu helfen; und wenn ein anderes Mitglied
der EU Opfer eines bewaffneten Angriffes werden sollte, soll es ebenfalls mit
solidarischer Hilfe rechnen können.
Aber es gibt drei wichtige Einschränkungen, die von
Kritikern meist verschwiegen werden:
a)
Die Bindung dieser Hilfe an die Charta der Vereinten Nationen;
b)
die Hilfeleistung muss nicht militärischer Art sein, sondern
erfolgt nach den Möglichkeiten, die „in unserer Macht“ stehen;
c)
es gilt jene „irische Klausel“ des EU-Vertrages, wonach
solche Maßnahmen auf den „besonderen Charakter“ unserer Sicherheits- und
Verteidigungspolitik, d.h. auf die österreichische Neutralität, Bedacht nehmen.
Eine Hilfeleistung für das Opfer einer Aggression oder
einer Katastrophe im Rahmen der Satzung der Vereinten Nationen unter
Bedachtnahme auf die österreichische Neutralität nach Maßgabe unserer
Möglichkeiten kann nicht als Abschaffung der Neutralität interpretiert werden.
Und etwas darf noch hinzugefügt werden: Wahrscheinlich
ist der solidarische Zusammenschluss von 27 Staaten in der Europäischen Union
die stärkste Garantie und „Versicherungspolizze“ dafür, dass die
Wahrscheinlichkeit eines militärischen Angriffes auf einen Mitgliedstaat der
Europäischen Union in ganz entscheidender Weise reduziert wird. Dies ist eben
die Friedensdividende der Europäischen Union.
Eines steht also fest: Auch in Zukunft kann kein
einziger österreichischer Soldat zu Einsätzen ins Ausland verpflichtet werden,
ohne dass dies von den zuständigen österreichischen Organen (Regierung
und Hauptausschuss des Nationalrates) autonom und im Einzelfall nach unseren
innerstaatlichen Regelungen und unter Bedachtnahme auf die Neutralität
entschieden wird. Und das Verfassungsgesetz über die österreichische
Neutralität bleibt unverändert.
Den Österreicherinnen und Österreichern gerade auf
diesem Gebiet Angst zu machen, ist einfach unfair.
Zum Thema Volksabstimmung
Häufig wurde und wird die Frage gestellt, warum zum Vertrag
von Lissabon in Österreich (so wie in allen anderen EU-Staaten mit Ausnahme von
Irland) keine Volksabstimmung durchgeführt wurde.
Das Thema Volksabstimmung ist in den einzelnen Staaten
Europas sehr unterschiedlich geregelt: Es gibt Staaten, die das Instrument der
Volksabstimmung in ihrer Verfassung gar nicht kennen. Im Gegensatz dazu ist in
Irland eine Volksabstimmung bei einer Änderung des EU-Primärrechtes zwingend
vorgesehen.
In Österreich gibt es wieder eine andere Rechtslage,
und zwar folgende:
Bei der Änderung eines Bundesgesetzes oder bei einer
einfachen Verfassungsänderung liegt die Entscheidung über eine Volksabstimmung
in der Hand des Parlaments: Demnach hat bei einer Gesetzesänderung eine
Volksabstimmung stattzufinden, wenn das von einer Mehrheit des Nationalrates
oder Bundesrates verlangt/beschlossen wird, und bei einer Verfassungsänderung, wenn das von einem
Drittel der Mitglieder des Nationalrates oder des Bundesrates verlangt wird.
Ein solches Verlangen liegt im konkreten Fall nicht
vor und daher ist es dem Bundespräsidenten auch nicht möglich, eine
Volksabstimmung anzuordnen.
Handelt es sich aber um eine Gesamtänderung der
Bundesverfassung, so ist eine Volksabstimmung gem. Art. 44 B-VG obligatorisch,
auch wenn vom Nationalrat oder vom Bundesrat ein diesbezügliches Verlangen nicht
vorliegt.
In diesem Falle wäre die Bundesregierung
verpflichtet, dem Bundespräsidenten den Antrag auf Durchführung einer
Volksabstimmung unter Hinweis auf die Gesamtänderung der Bundesverfassung zu
unterbreiten.
Aus genau diesem Grund wurde ja sowohl beim EU-Verfassungsvertrag
von 2005 als auch beim jetzigen Vertrag von Lissabon besonders sorgfältig
geprüft, ob es sich um eine Gesamtänderung der österreichischen
Bundesverfassung handelt oder nicht.
Und sowohl die Bundesregierung als auch der
Nationalrat wie auch der Bundesrat sind – in Übereinstimmung mit der in der
Wissenschaft vorherrschenden Lehre – auf der Basis überzeugender Argumente zu
dem Ergebnis gelangt, dass es sich beim vorliegenden EU-Reformvertrag um
keine Gesamtänderung der österreichischen Bundesverfassung handelt.
Die Gründe dafür wurden ausführlich dargelegt.
Daher hat die österreichische Bundesregierung auch
keinen Antrag auf Durchführung einer Volksabstimmung gestellt.
Aus diesem Grund kann der Bundespräsident auch keine
Volksabstimmung anordnen.
Die gleiche Situation gab es - unbestritten - vor drei Jahren beim EU-Verfassungsvertrag 2005.
Damals wurde dieser Standpunkt im Nationalrat von
allen Parlamentsfraktionen geteilt (Abstimmungsverhältnis 181:1). Jetzt – im
Jahre 2008 – hat ein Teil der Opposition den Standpunkt zum Thema
„Gesamtänderung“ offenbar gewechselt.
In der Tschechischen Republik ist kürzlich beschlossen
worden, das Verfassungsgericht mit der Frage der Verfassungsmäßigkeit des
Vertrages von Lissabon zu befassen. In der Bundesrepublik Deutschland steht die
Befassung des Bundesverfassungsgerichts offenbar bevor. Hätte man das nicht
auch in Österreich vor der Ratifizierung durch den Bundespräsidenten tun können?
Dazu ist anzumerken, dass die österreichische
Verfassungsrechtslage die Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Staatsvertrages
nur dann zulässt, wenn dieser im Bundesgesetzblatt kundgemacht ist. Dies kann
erst dann geschehen, wenn er auf der völkerrechtlichen Ebene zustande gekommen,
das heißt von allen Vertragsstaaten ratifiziert ist. Die Unterzeichnung
durch den Bundespräsidenten ist daher in Österreich sogar eine
unverzichtbare Voraussetzung für eine Überprüfung durch den
Verfassungsgerichtshof.
Schlussbemerkungen
Die Bestimmungen des
Vertrags von Lissabon sollen grundsätzlich für alle 27 Mitgliedstaaten der EU
in gleicher Weise Wirksamkeit erlangen.
Wenn der EU-Reformvertrag tatsächlich so beschaffen
wäre, wie das von mancher Seite behauptet wird, dass er nämlich die
Unabhängigkeit der einzelnen Mitgliedstaaten der EU vernichtet, Österreich zu
einem Gliedstaat im „Bundesstaat Europäische Union“ macht, unsere Neutralität
zerstört, uns die Verfügungsgewalt über unsere Ressourcen entzieht, den
Interessen unseres Landes schweren Schaden zufügt, sich als „Todesurteil für
die Demokratie“ erweisen wird etc., dann wäre das in der Tat eine
Gesamtänderung der österreichischen Bundesverfassung und dann müsste in der Tat
eine Volksabstimmung durchgeführt werden. Der Bundespräsident wäre dann der erste,
der allen Österreicherinnen und Österreichern empfehlen würde, bei dieser Volksabstimmung
mit NEIN zu stimmen.
Einen solchen
EU-Vertrag gibt es aber in der Realität nicht und kann es auch nicht geben,
denn über einen solchen Vertrag hätte es niemals einen Konsens zwischen
allen 27 Mitgliedstaaten der Europäischen Union gegeben, und er hätte auch
nicht die Zustimmung von Bundesregierung, Nationalrat und Bundesrat gefunden.
Es widerspräche ja
auch jeder Vernunft anzunehmen, dass Österreich und 26 andere demokratische
Staaten Europas nach langen und sorgfältigen Verhandlungen einen Reformvertrag
beschließen, der Existenz gefährdende Nachteile für alle 27 EU-Staaten zur
Folge hat, der ihre Souveränität vernichtet und sie zu wehrlosen Opfern eines
„Diktates aus Brüssel“ macht.
Die viel plausiblere
Wahrheit ist, dass sich 27 Mitgliedstaaten der Europäischen Union nach
sorgfältigen Beratungen auf einen Vertrag geeinigt haben, der das Ziel hat, die
europäische Zusammenarbeit zu stärken und damit auch den Interessen jedes
einzelnen Mitgliedstaats der Europäischen Union im bestmöglicher Weise zu
dienen.
Dass man bei solchen
Verhandlungen die eigenen Ziele nicht immer zu 100 Prozent durchsetzen kann,
dass man Kompromisse machen muss, soll nicht bestritten werden. Das gilt
übrigens nicht nur für Österreich, sondern für alle Mitgliedstaaten der EU.
Aber eines steht
fest:
Wenn sich Österreich
gut entwickelt, ist das auch gut für die
EU, und wenn sich die EU gut entwickelt, ist das auch gut für Österreich.
Und die Chancen für
eine gute Entwicklung werden sich vergrößern, wenn es innerhalb der erweiterten
EU vernünftige Spielregeln gibt, die es ermöglichen, die europäische
Zusammenarbeit auszubauen, die Entscheidungsfähigkeit der EU zu verbessern und
der gemeinsamen Sicherheit zu dienen.
Der vorliegende
EU-Reformvertrag ist daher Ausdruck des Bemühens, die europäischen Spielregeln
im Sinne dieser Grundsätze im Konsens weiter zu entwickeln und damit der
Zukunft Europas und der Zukunft Österreichs zu dienen.
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